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业委会选举议事规则

12-08 15:30 案例展示


柴宗盛

2018-10-28 16:44 来源:澎湃新闻

【编者按】
对于大多数中国人来说,居民社区既是核心生活空间,又是核心资产的承载地。随着经济社会快速发展,人们对生活水平的要求越来越高,对于个人资产管理水平的要求也越来越高。因而一个更好的社区必然成为人们的核心诉求。


近年来,基层治理受到了中国各级政府高度关注,中国共产党第十九次全国代表大会报告提出,“打造共建共治共享的社会治理格局”。上海市历届政府高度重视基层治理,曾经将基层治理作为“一号课题”,而上海市委书记李强履新上海之后,第一次调研就是去黄浦区五里桥街道调研基层工作。


基层治理水平的高低,决定着一个社区生活质量的高低,也是人民群众感受获得感、幸福感、安全感的重要来源。


但是,如何在基层政府的管理之下建设好社区,做好基层治理,是个很有难度的专业问题。因为很多基层治理的流程和规则,社区居民们很少有机会系统地去学习和了解参与基层治理所需要的相关法律法规、公共事务讨论的规则、社区议事细则和流程等内容。


正因为缺少这样的学习,社会居民与基层政府会发生新矛盾、产生新问题。如何才能完善这些重要内容的学习呢?


基层治理中的商品房小区业主治理的最核心的工作就是业主大会的成立和业主委员会的选举,《中华人民共和国物权法》也要求政府在业主组织的建立过程中要给予协助和指导。


实践是最好的学习,对于基层治理规则的学习,如果从业主组织筹备阶段开始,就得到专业的指导和培训,那可能是效果最佳的学习方式。如果将这一过程详细记录下来,也可以为所有需要了解这些规则的物业所有者提供一个可资学习的样本。


为此,澎湃新闻邀请复旦大学国际关系与公共事务学院副教授熊易寒,人民出版社出版的《业主自治手册》作者舒可心,对近期即将举行的浦东新区的居民小区“绿波苑”的业主委员会的选举,进行点评和指导。这次选举过程和专家指导意见,将被澎湃新闻记录并刊出。为筹备本次报道,澎湃新闻记者与被采访基层政府和小区居委会进行了长期富有建设性的沟通和协调。


位于浦东新区唐镇的居民小区绿波城,竣工于2006年,建筑面积175000平方米,住户1616户,还有267套人才公寓房,总共1883个单元。这是个大型动迁基地,这里的居民构成多样化,有大量的动迁户,也有很多购入二手房入住的新上海人。而动迁户也有多种来源,部分是周边区域开发时的动迁户,部分是世博会建设产生的动迁户,而近来又加入了部门来自杨浦等地的动迁户。居民来源复杂,自然诉求多样化,社区工作难度大。


近几年来,社区围绕一些议题产生较大分歧。譬如为解决小区车位。业主委员会在未召开业主大会会议,也未做充分沟通的情况下,辟出空地修建停车场,为此毁掉小区近1000平方米的绿植,其中有大量接近或超过10年树龄的大树。此举既没有业主大会讨论,也涉嫌私自砍伐树木,违反《中华人民共和国森林法》,遭到了业主们的强烈反弹。迫于压力,社区居委和业主委员会向业主道歉,补种树木,恢复部分被破坏绿植。但此后,又在未召开业主大会的情况下,对停放于公共区域的车位收费。因为小区内的公共区域较多,基本可以满足业主们的停车需求,由此进一步激化了业委会与业主的矛盾。在此期间,业主尝试发起业主大会罢免业主委员会,未得成功。
由于对上届业主委员会的不满,业主委员会的重组受到了业主们的高度关注。业主们一直酝酿筹备新业主委员会的选举,对小区居民委员会每一项业主委员会选举的举措都高度关注。


2018年9月30日,国庆节放假的前一天,一份名为《关于召开绿波城业委会换届改选前期筹备工作的通知》的公告,被张贴在小区最偏僻的一个出口的公告栏里,起草人为绿波苑居民委员会,该文件声称绿波城上届业主委员任期已于2018年7月到期,“兹定于2018年10月10日周三上午10:00在阳光绿波居民之家,召开业主见面会,讨论业委会改选的各项工作事宜。”



国庆节后,2018年10月10日,一份由唐镇人民政府,浦东新区建设和交通委员会联署的公告通知,据相关法规,绿波苑业主委员会改选小组由业主代表,乡、镇人民政府或者街道办事处代表,房管办事处代表、物业所在居民委员会代表组成,其中业主代表4人,据绿波苑居委书记解释,人才公寓将自动获得业主代表中的一票。其余3票经推荐产生。凡有损坏房屋承重结构,违法搭建,擅自改变物业使用性质,欠交物业服务费和维修资金、违规出租房屋等情形且未改正的业主,不得担任改选小组成员。




2018年10月17日,由唐镇街道绿波苑居民委员会张贴公告通知,《绿波城小区业主大会换届改选小组业主代表产生方式的公告》业主筹备组中业主代表产生方式公告如下:
业主大会筹备组中业主代表按照下列第1种方式产生:
1.居民委员会直接听取业主意见,经汇总后确定;
2.居民委员会向业主发放推荐表,根据业主推荐确定业主代表名单;
3.居民委员会书面公告业主到指定地点领取推荐表推荐,根据业主的推荐确定业主代表名单;
4.其他方式。
同时,居委会还发出了“产生换届改选小组业主代表听取业主意见的通知”,将居委听取业主推选代表意见的会议定于10月25日上午10点,当天为星期四



以上几份文件,除唐镇人民政府,浦东新区建设和交通委员会联署的公告的那一份之外,其他几份文件都是9月30日的业主见面会的产物和衍生,但是由于9月30日的通知只在小区的一个偏门张贴了一张,加之时间特殊,很少有业主知道有这个会议,绝大多数业主错过了这个会议,业主对居委会提出召集会议的方式提出质疑,尤其重要的是,业主对改选小组业主代表的产生方式和会议时间提出疑问:代表产生的方式表述模糊,无操作性;开会时间为工作日,业主参会不方便。
对此,绿波苑居委会书记解释称,方式1 的具体操作是,业主提名剩余3个名额的筹备小组人选,若这些人选符合交清物业费、没有拆承重墙等硬性要求,再综合考量业主是否热心公益、积极参加社区活动等因素,最后由居委确定最终人选。
此外,绿波苑居委书记表示如果10月25日的会议有业主不方便参会,将于10月28日上午10点补开一场。



业主对这个人选的产生方式提出强烈质疑,该方式操作性差,无法量化操作,主观性太强,建议改用2或3。居委以2、3两种方式成功率太低拒绝。业主又提出建议,若采用方式1,先由业主提名一份业主候选名单,然后再由居委从该名单中综合考量合适人选,又遭居委拒绝。理由为该方式为房办等指导机构建议,会议已经决定,有其严肃性,不能改变。
对于以上阶段的选举活动,现请两位专家提出指导和点评。


舒可心点评:
业主组织的成立,有一份重要的文件叫《业主大会议事规则》(编者注:上海市住房和建设城乡管理委员会于2015年07月22日以《关于印发《业主大会议事规则》等四个示范文本的通知》的方式,出台了上海市业主委员会选举的操作细则《业主大会议事规则》)。它规定业主委员会换届工作的具体操作规程。所以,基层政府在指导业主组织建立的最初,就应该把这个东西拿出来。


上海市政府在《业主大会议事规则》的示范文本里,有业主委员会委员换届的相关规定。这个示范文本不是政府的规定文本,是让业主拿去讨论补充,最后经过业主大会表决以后成为这个业主大会的章程,成为小区的业主组织的章程。这个章程具有非常高的水平,是经过非常专业的专家讨论后制定出来的,有很强的指导性,它是政府帮助社区居民制定的自主治理的规则体系,不管是罢免还是换届,《业主大会议事规则》规定了详细行动细则。不过很多小区会故意把关键内容删掉。
所以,我建议小区业委会选举,大家先去看《业主大会议事规则》。按照《业主大会议事规则》的规定来举行换届,这才叫法治。


《业主大会议事规则》规定业主委员会组织换届选举工作,应该在上届业委会任期到期之前,提前半年或者至少提前三个月就要组织小区业主委员会委员换届工作,《业主大会议事规则》规定选出业主委员会委员作为候任委员,等着换届那一天完成交接班。这是我国类似的重要组织,乃至全世界类似组织的内部理事机构的调换,都是这种模式。


我特别要提醒基层政府的是,如果基层政府提供给业主们的业主大会议事规则示范文本有疏漏,没写清楚这事儿该怎么办,就会导致混乱,会发生业主组织规则危机。上文中介绍的这个小区的居委,没有按照上海市出台的《业主大会议事规则》作为换届工作的指导原则行事。他们给出的这份业主大会议事规则质量太差,根本没法执行,会导致小区业主大会业主委会换届选举无法进行。这时候应该及时参考上级政府制定的议事规则来修改小区的议事规则的示范文本。居民委员会应该在所有的热心业主的广泛参与下,对这个业主大会议事规则进行修订。


《业主大会议事规则》要经过一半的业主投票确认,才具有约束力。根据这个议事规则,社区居委只是在业主委员会选举过程中出现特殊的情况时才需要介入进来,指导和协助业主选举工作,注意这里是协助而不是越俎代庖。以上这个案例中,居委是来立规矩的,是以业主委员会换届组织者的身份参与此次换届,而业主只有投票的权利,不是制度的制定者,这是身份歧视,所以这个小区的业主委员会选举实质上就陷入规则危机。


应该的做法是,让任何业主充分讨论,然后形成可操作的共识。居民委员会在这方面不具备专业能力,在制度设计上他们缺少经验和认识,这个时候政府应该聘请专家来指导业委会的选举工作,请专家和律师来协助制定一个可操作的规则。


当然从上面的案例看,居委责任心很强,这样操作并非出于恶意,只是工作简单化。但如果要想把工作做好,居委应该聘请专业人士来做指导,充分听取业主意见,然后根据业主意见,写出一份规则来,然后打印一千六百多份,再通过物业公司的客服人员,分发到每家居民的门缝底下,或者贴在居民家门上尽可能让大家都知道,再给大家一个星期的时间来提意见。


业主的事情要让业主去做,这很重要。对于基层治理,中国已经形成非常完备法律法规,我们有完备的规章制度可依。当然业主实在有异议,可以依据《物权法》走法律程序,毕竟中国是法治国家,《物权法》第七十八条,第一款是业主大会业主大会决议对业主有约束力;第二款是业主委会决议侵犯业主权利,业主可以去人民法院申请撤销。


熊易寒点评:
在当代中国,业主委员会是一个略显尴尬的存在。在官方的表述中,业主委员会与居民区党支部、居民委员会共同构成了社区治理的三驾马车。从这个意义上讲,业委会的重要性不言而喻;但是,在现实操作层面,业委会常常被基层政府视为一种治理工具。如果说居委会构成了一个基本治理单元;那么,业委会也是这个治理单元中的次级行动者。不少地方都明确要求业委会主任担任居委委员,这种制度安排实际上就是希望加强居委会对于业委会的“领导”或“指导”,无形中把业委会变成了居委会的一个工作部门。


而业主则把业委会视为一种利益聚合与表达机制。在很多业主看来,业委会作为一种基于私有产权的组织,对于社区公共物品和财产拥有无可争辩的话语权,在物业公司选聘、维修基金管理、车位分配和停车费管理等议题上,应当“我的地盘我做主”,业主大会和业委会说了算。理想很丰满,现实很骨感,由于业主的规模很大,总是面临集体行动的困境,多数业主希望搭便车,少数维权积极分子也很容易分化瓦解。即便偶有业委会或业主大会成功“炒掉”物业公司,新的物业公司进驻后却往往一切照旧;人事的更迭,未必能够带来公共规则的完善和小区管理的改进。


业委会要有效运作,需要理顺产权与治权的关系、治理与参与的关系,建立一套规范化的治理规则体系,尤其需要做好居委会与业委会的分工,居委会的核心职能是服务居民,业委会的核心职能是财物监管。


责任编辑:吴英燕



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